經(jīng)過(guò)4次審議，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議8月31日下午表決通過(guò)了對(duì)預(yù)算法的八十二條修改。預(yù)算法終于完成了20年來(lái)的首次大修訂。

　　從第一次審議到最終獲得通過(guò)，預(yù)算法的修訂，可謂費(fèi)盡周折、歷盡坎坷。期間，各方圍繞利益，展開了激烈的博弈。金庫(kù)管理、地方債務(wù)、預(yù)算審查、預(yù)算公開等條款，都是經(jīng)過(guò)反復(fù)的協(xié)商、激烈的爭(zhēng)論以后才形成共識(shí)的。即便如此，那些做出了利益讓步的部門或利益集團(tuán)，總有難以排遣的失落感。但是，預(yù)算法作為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的憲法，如果不糾正這些錯(cuò)位，根本就無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　現(xiàn)在，預(yù)算法完成了大修訂，很多條款確也體現(xiàn)了新的規(guī)范和要求。那么，大修后的預(yù)算法，能否做到綱舉目張，使各方面的工作都達(dá)到新水平、踏上新臺(tái)階呢?困擾預(yù)算管理工作的剛性不強(qiáng)、執(zhí)行力不夠、違反預(yù)算管理的行為不斷的問(wèn)題，是否能夠得到有效解決呢?預(yù)算法能否真正成為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的憲法呢?這一切都還得等到明年開始實(shí)施后才能獲得確切的答案。

　　要知道，對(duì)預(yù)算法來(lái)說(shuō)，彌補(bǔ)存在的漏洞和缺陷，固然是非得完成不可的一項(xiàng)任務(wù)，但是，從20年來(lái)預(yù)算法實(shí)施的實(shí)際情況來(lái)看，最根本的問(wèn)題，還不是法律本身存在多少漏洞或缺陷，而是執(zhí)行不到位甚至錯(cuò)位。除原預(yù)算法本身的漏洞和缺陷帶來(lái)的問(wèn)題之外，更多的還是執(zhí)行不到位造成的，是人為因素的結(jié)果。

　　事實(shí)上，如果執(zhí)行到位的話，即便按照修訂前的預(yù)算法，很多問(wèn)題也不應(yīng)該存在。譬如預(yù)算編制，無(wú)論是哪個(gè)政府部門，都應(yīng)當(dāng)按照實(shí)際需要編制，要能夠?qū)?yīng)到具體的事項(xiàng)，并在決算時(shí)做出準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。但現(xiàn)實(shí)是，實(shí)際執(zhí)行結(jié)果，預(yù)算決算卻往往相差很大。又如預(yù)算追加，照理也該是先審核、再使用，可是在實(shí)際運(yùn)作中有幾筆追加開支是按照這樣的程序走的?幾乎所有的追加預(yù)算，都是政府先動(dòng)用了，再經(jīng)人大來(lái)審查走過(guò)場(chǎng)。再如預(yù)算審查，人大基本沒有實(shí)質(zhì)性的決定權(quán)。所謂的審查，至多也只是一種形式而已。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，議會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的審議，不僅時(shí)間長(zhǎng)，而且極其細(xì)致。財(cái)政的每一筆資金、每一筆開支、每一個(gè)用途，議員們都要再三追問(wèn)用途和效果。但凡有一點(diǎn)模棱兩可的，就有可能無(wú)法通過(guò)。我國(guó)在審查財(cái)政預(yù)算時(shí)，卻僅有幾天時(shí)間，或僅依靠財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)的幾個(gè)人在扒扒數(shù)字、問(wèn)一問(wèn)用途就算通過(guò)了。人大真要有實(shí)質(zhì)性的審議，哪里會(huì)出現(xiàn)如此之多的不合理開支，“三公”經(jīng)費(fèi)等又怎么會(huì)始終壓不下來(lái)?

　　也正因?yàn)槿绱?，此次大修訂后的預(yù)算法能否真正發(fā)揮效應(yīng)，筆者認(rèn)為還要看執(zhí)行的效果如何，能不能真正做到綱舉目張，使預(yù)算法的每個(gè)條文、每項(xiàng)規(guī)定，都能在相應(yīng)的預(yù)算環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，都能對(duì)政府及其職能部門、預(yù)算單位、執(zhí)行者的行為產(chǎn)生約束與監(jiān)督作用，能真正做到將每一筆錢都用到刀刃上，都花在關(guān)鍵處，不會(huì)因?yàn)閳?zhí)行不到位而出現(xiàn)偏差。而要做到這一點(diǎn)，就必須抓好下面幾個(gè)重要環(huán)節(jié)的工作：

　　第一個(gè)環(huán)節(jié)，制約政府部門的權(quán)力和行為。新預(yù)算法將地方負(fù)債也列入預(yù)算控制范圍，是非常必要的，這也是近年來(lái)地方負(fù)債的教訓(xùn)所致?？梢姡男袨槭欠褚?guī)范，政府在編制、執(zhí)行預(yù)算過(guò)程中，能不能受到法律的嚴(yán)格約束，將是最關(guān)鍵的因素。如果預(yù)算的編制和執(zhí)行，仍然還是按照各政府部門權(quán)力的大小、權(quán)力的要求去做，那么，預(yù)算法的修訂就失去了意義。所謂的堵塞漏洞和彌補(bǔ)缺陷，也就成了一句空話。所以，要讓預(yù)算完全按照法律的規(guī)范編制和執(zhí)行，規(guī)范政府行為已成了最為重要的環(huán)節(jié)之一。只有嚴(yán)格約束住政府的權(quán)力之手，預(yù)算的剛性才能得到體現(xiàn)，預(yù)算的約束力才能得到發(fā)揮。

　　第二個(gè)環(huán)節(jié)，規(guī)范管理機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)的行為。這主要包括財(cái)政、稅務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療保障等與預(yù)算關(guān)系密切的部門。因?yàn)?，長(zhǎng)期以來(lái)，這些部門的權(quán)力都被無(wú)限放大，以至于已擁有了太大的自由裁量權(quán)。所以，此次大修訂后的預(yù)算法要想不再像過(guò)去那樣變成擺設(shè)，就必須規(guī)范管理和執(zhí)法部門的行為，使其服從于法律，而不能服從各部門自身的需要。

　　顯然，預(yù)算法的修訂，也是權(quán)力和利益的重新調(diào)整，是將權(quán)力趕進(jìn)籠子、將權(quán)利納入規(guī)范運(yùn)行軌道的重要方面。特別是財(cái)政部門，更應(yīng)成為嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法的帶頭部門，而萬(wàn)不能嚴(yán)以律人、寬以待己。如此，預(yù)算法執(zhí)行的隨意性才會(huì)大大減少。

　　第三個(gè)環(huán)節(jié)，有效發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。依據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，這是最關(guān)鍵的方面。財(cái)政資金是公共資源，任何部門或個(gè)人無(wú)權(quán)隨意支配。而要達(dá)到這樣的目標(biāo)，唯有人大監(jiān)督跟進(jìn)，才能實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在的問(wèn)題是，人大對(duì)預(yù)算的審查，基本都處于被動(dòng)狀態(tài)，而且，從預(yù)算編制到執(zhí)行，再到追加預(yù)算和決算，人大走的都是政府確定的程序，而不是法律程序。如果是法律程序，就必須一筆一筆地將賬弄清楚，就不會(huì)隨意突破預(yù)算、隨意追加預(yù)算。所以，要強(qiáng)化人大的監(jiān)督權(quán)，必須先立足于強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能，使人大能當(dāng)仁不讓地拿起監(jiān)督的武器，全方位監(jiān)督與審查政府的財(cái)政預(yù)算。