城市人口格局發(fā)生重大轉(zhuǎn)變：由縮大擴(kuò)小到縮小擴(kuò)大

4月8日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布的《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》中，有兩處備受世人關(guān)注：一是首次提出了“收縮型中小城市”的概念，要求“收縮型中小城市要瘦身強(qiáng)體，轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維，嚴(yán)控增量、盤活存量，引導(dǎo)人口和公共資源向城區(qū)集中”；二是進(jìn)一步放寬了大城市的落戶限制，并要求大幅增加超大特大城市的落戶規(guī)模，提出“在此前城區(qū)常住人口 100 萬(wàn)以下的中小城市和小城鎮(zhèn)已陸續(xù)取消落戶限制的基礎(chǔ)上，城區(qū)常住人口 100 萬(wàn)-300萬(wàn)的Ⅱ型大城市要全面取消落戶限制；城區(qū)常住人口 300 萬(wàn)-500萬(wàn)的Ⅰ型大城市要全面放開放寬落戶條件，并全面取消重點(diǎn)群體落戶限制。超大特大城市要調(diào)整完善積分落戶政策，大幅增加落戶規(guī)模、精簡(jiǎn)積分項(xiàng)目，確保社保繳納年限和居住年限分?jǐn)?shù)占主要比例。允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶。”

這個(gè)變化釋放了一個(gè)重要信號(hào)——意味著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向?yàn)椤笆湛s中小城市，發(fā)展大城市”。這與過(guò)去我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向發(fā)生了根本性的改變。2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》和《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014－2020年)》提出“嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模”，“加快發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。也就是說(shuō)，過(guò)去城鎮(zhèn)化的基調(diào)是“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，加快發(fā)展中小城市”。而如今卻是“收縮中小城市，發(fā)展大城市”。我國(guó)城市人口分布格局從縮大擴(kuò)小到縮小擴(kuò)大的思路轉(zhuǎn)變具有重要意義，將深刻影響未來(lái)我國(guó)城市人口的分布。

為什么大城市可以持續(xù)擴(kuò)張？

最近幾年，我國(guó)一些城市出現(xiàn)了常住人口或戶籍人口的負(fù)增長(zhǎng)，不少城市出現(xiàn)了勞動(dòng)力短缺，當(dāng)然更多的城市在邁向高質(zhì)量發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了不同結(jié)構(gòu)的勞力需求，由此紛紛出臺(tái)“低門檻”乃至“零門檻”落戶政策，比如石家莊、長(zhǎng)沙、鄭州、西安和渭南等等。這些城市戶籍制度的改革以及對(duì)人口的吸引形成了所謂的“城市人口的爭(zhēng)奪戰(zhàn)”。

全面取消落戶限制或者稱為“零門檻落戶政策”受益更多的是因歷史原因?qū)е率芙逃讲桓叩怯袆趧?dòng)技能或者想創(chuàng)業(yè)的人才。因?yàn)槭芙逃捷^高而且有勞動(dòng)技能的人才基本不需要靠零門檻落戶政策。零門檻落戶政策主要受益人群是受教育水平有限但有財(cái)富積累，也有在城市購(gòu)房或者創(chuàng)業(yè)方面有一定的意愿。因此，全面取消落戶限制不僅僅在搶人，更是想留住人，留住人來(lái)城市創(chuàng)業(yè)，也就是說(shuō)，大城市取消落戶限制可能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益更為顯而易見。

這次針對(duì)100-300萬(wàn)的二類大城市取消落戶限制的影響更為廣泛。根據(jù)我國(guó)人口的城市分布，100萬(wàn)以下的城市數(shù)量多但是人口規(guī)模并非城市主體，而城區(qū)人口100-300萬(wàn)的城市人口規(guī)模卻是城市人口的主體，也就是說(shuō)這次針對(duì)100萬(wàn)-300萬(wàn)的二類城市取消落戶限制將影響更大范圍的城市人口。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，這次取消二類城市落戶限制影響范圍更大。很多城市或?qū)⒂?00-300萬(wàn)的二類城市成為300-500萬(wàn)的一類城市。這將為很多城市達(dá)到修建城市地鐵的人口規(guī)模最低門檻。這或?qū)⒁l(fā)城市新一輪的基礎(chǔ)設(shè)施投資。

當(dāng)然，針對(duì)大城市全面取消落戶限制，我們也需要警惕大城市的戶籍分類歧視。很多城市的全面取消落戶限制實(shí)質(zhì)上是將原來(lái)的常住人口或者流動(dòng)人口放在一個(gè)公共戶口上。盡管這也算是落戶城市，但是公共戶籍在子女上學(xué)、社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面依然與非公共戶籍存在差異。取消落戶限制背后還有很多基本公共服務(wù)覆蓋和均等化的努力要做。

為什么中小城市率先收縮？

一方面，未來(lái)10年左右,我國(guó)即將迎來(lái)人口負(fù)增長(zhǎng),而目前很多中小城市已經(jīng)進(jìn)入了人口負(fù)增長(zhǎng)。未來(lái)我國(guó)還會(huì)有更多的中小城市會(huì)進(jìn)入收縮型城市。由于中小城市屬于城鎮(zhèn)化體系的末端，靠人口回流等因素扭轉(zhuǎn)人口負(fù)增長(zhǎng)幾乎不可能。即使考人口回流等因素扭轉(zhuǎn)了中小城市的人口負(fù)增長(zhǎng)局面，在未來(lái)全國(guó)人口總量下降的情況下，意味著大城市人口減少更加明顯。相對(duì)于大城市收縮，中小城市瘦身更為輕便，成本可能更小。另一方面，相對(duì)于人口向中小城市分散布局，人口向大城市聚集更有利于基本公共服務(wù)資源的配置效率。因此，綜合而言，在人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代，相對(duì)于收縮大城市，收縮中小城市更加合理和科學(xué)。

當(dāng)務(wù)之急是中小城市如何收縮？國(guó)家發(fā)展改革委的文件首次提出了“收縮型中小城市”的概念，并明確了中小城市收縮的基本思路是“瘦身強(qiáng)體”，也就是說(shuō)，中小城市不光要“瘦”，而且還需要“強(qiáng)”。

中小城市瘦身強(qiáng)體首先要求我們轉(zhuǎn)變慣性的增量規(guī)劃思維。很多城市的政府官員難以接受一個(gè)城市被稱為收縮型城市，拒絕承認(rèn)城市人口在流失，甚至排斥做一個(gè)收縮型城市規(guī)劃。因?yàn)樗麄冮L(zhǎng)期認(rèn)為，城市要發(fā)展，人口必須增加，人口減少是城市衰敗的表征，是負(fù)面業(yè)績(jī)，是不可接受的。而且城市規(guī)劃業(yè)界也習(xí)慣了做人口增量的總規(guī)，因?yàn)榭傄?guī)中預(yù)計(jì)的人口變動(dòng)直接決定了這個(gè)城市未來(lái)能做城市開發(fā)的土地資源。如果規(guī)劃公司在總規(guī)中預(yù)計(jì)人口減少，可能很難得到通過(guò)，甚至無(wú)法拿到規(guī)劃設(shè)計(jì)課題。因此，在人口負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代，我們要習(xí)慣做減量的城市規(guī)劃。

中小城市瘦身強(qiáng)體重點(diǎn)是要“強(qiáng)”，也就是說(shuō)中小城市收縮不是萎縮、衰敗，而是收縮中要民富城強(qiáng)。不少學(xué)者會(huì)認(rèn)為，城市人口在減少，經(jīng)濟(jì)卻要增加，這是難以實(shí)現(xiàn)的城市發(fā)展悖論。其實(shí)，城市在收縮中增長(zhǎng)并非不可能。我們看到很多人口負(fù)增長(zhǎng)的國(guó)家和地區(qū)卻在經(jīng)歷經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)。城市也如此。關(guān)鍵是需要我們要深入研究中小城市如何在人口減少過(guò)程中實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增加和城市繁榮，特別要總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

中小城市入“群”分工發(fā)展才能瘦身強(qiáng)大

中小城市收縮，而大城市持續(xù)擴(kuò)張，這是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化在城市之間的人口再分配。這種分配符合城市發(fā)展的基本規(guī)律。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著人口和產(chǎn)業(yè)的聚集，會(huì)逐漸形成核心城市、中心城市、邊緣城市等城市體系。城市群是城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展的客觀必然。目前我國(guó)已經(jīng)形成了京津冀、長(zhǎng)江三角洲、粵港澳大灣區(qū)三個(gè)大城市群，此外，成渝、哈長(zhǎng)、長(zhǎng)江中游、北部灣、中原、關(guān)中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等城市群正在規(guī)劃發(fā)展中。未來(lái)，對(duì)于很多中小城市而言，從產(chǎn)業(yè)和基本公共服務(wù)等各個(gè)方面積極融入到城市群中去，才是城市生存發(fā)展的王道。日本東京都市群的發(fā)展模式就是一個(gè)很好的國(guó)際案例。東京都市圈形成了“多核心、多圈層”的空間結(jié)構(gòu)和高度互補(bǔ)的功能布局，盡管東京都市圈中有些城市的人口在下降，但是東京都市圈的人口卻不斷聚集。

（作者系中國(guó)人口與發(fā)展研究中心副研究員）